“De la fluida comunicació entre l\@s compañer\@s, tant d’AVTPAL, com de COSITAL, i amb motiu de la cascada de pronunciaments judicials que vénen a coincidir en la impossibilitat d’aprovar normes amb caràcter retroactiu, a mes d’altres consideracions diverses, com ara la qüestió d’inconstitucionalitat, o l’ús inadequat de la figura del Decret Llei, sorgix la present entrada. És per això, que pareix molt oportú compartir amb tot@s vosaltres les reflexions de Cèsar Herrero que vos acompanye, i que indubtablement ajudara en la nostra tasca.”
NOTES SOBRE LA SUPRESIÓ DE LA PAGA EXTRAORDINARIA DE DESEMBRE DE 2012
A) La present controvèrsia té el seu orige en l’aplicació del que disposa l’article 2 del Reial Decret-Llei 20/2012 de mesures per a garantir l’estabilitat pressupostària i de foment de la competitivitat de 13 de juliol (BOE de 14/07/2012), que va entrar en vigor el 15 de juliol de 2012, el govern va disposar reduir les retribucions en l’exercici 2012 en les quanties que en el mateix precepte s’especifiquen.
Este article disposa en el seu apartat 1 l’eliminació del pagament de la paga extra de desembre de 2012, establint que en l’any 2012 el personal del sector públic definit en l’article 22.1 de Llei 2/2012, de 29 de juny, de Pressupostos Generals de l’Estat, (entre els quals es troba el personal de l’administració local) veurà reduïdes les seues retribucions en les quanties que corresponga percebre en el mes de desembre com a conseqüència de la supressió tant de la paga extraordinària com de la paga addicional de complement específic o pagues addicionals equivalents d’este mes.
B) En estos últims temps s’han pronunciat tant els tribunals de justícia en diverses sentències així com el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana (sessió de 12 de setembre de 2013) estimant la legalitat del pagament de la part proporcional de la paga extra de desembre de 2012 als serveis efectivament prestats des de l’1 de juny de 2012 fins el 14 de juliol de 2012.
C) Que donada l’entrada en vigor el dia 15 de juliol de 2012 del Reial decret llei 20/2012 de mesures per garantir l’estabilitat pressupostària i de foment de la competitivitat de 13 de juliol (BOE de 14/07/2012), que suprimeix la paga extraordinària de desembre, d’acord amb l’article 9.3 de la Constitució, es podria plantejar la retroactivitat d’una disposició sancionadora, no favorable, o restrictiva de drets; per tant, els drets a la percepció de la paga extraordinària de desembre generats entre els dies 1 juny 2012 i 14 de juliol de 2012, són d’obligat compliment per part de l’Administració, havent de ser abonats.
E) Al respecte els tribunals han anat dictant sentències que avalen la tesi abans esmentada, en el sentit d’entendre que no es pot conferir efectes retroactius a la mesura de supressió de la paga extraordinària de desembre de 2012.
Les sentències que així s’han pronunciat son les que seguidament es detallen:
* La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid (Sala Social) de 14 de desembre de 2012, ha dit que cal distingir els següents conceptes :
– Meritació: dia en què s’adquireix el dret a alguna percepció o retribució per raó del treball, des del qual es produeixen els efectes .
– Liquidació: moment en què es quantifica (es concreta el pagament total) la quantitat meritada a abonar que sol ser els primers dies (del dia 1 al dia 5) del mes quan es realitza la nòmina .
– Abonament: moment en què es cobra el meritat .
Després d’efectuar aquesta distinció, la Sentència diu en el seu FJ 7è:
“Constant la data d’entrada en vigor de la norma aquí examinada, el 15 de juliol de 2012 i conforme la reiterada doctrina del TS (per única ST de 21 d’abril de 2010 de la Sala del Social de la Secció Primera del Tribunal Suprem) que diu “les pagues extraordinàries constitueixen una manifestació de l’anomenat salari diferit, es meriten dia a dia, encara que el seu venciment té lloc en determinats mesos de l’any, i el seu import s’ha d’equiparar al salari regularment percebut pel treballador, no constituint meres expectatives, pel que els treballadors, demandants, tenen dret a la seua percepció, no podent tenir la norma efecte retroactiu …”
* El Jutjat Contenciós Administratiu núm. 1 de Palència ha dictat la Sentència núm. 186/2013, de 29 de maig. Esta sentència condemna a l’Administració al reintegrament de la part proporcional de la paga extra de desembre de 2012, i afirma en el seu Fonament Jurídic V el següent :
“En este sentit, ja que si bé les retribucions, inicialment fixades, finalment haurien de ser objecte de decrement per efecte de la supressió de la paga extraordinària a percebre al desembre, això no implica , sense més, que els emoluments ja meritats entre l’ 1 juny 2012 i el 14 de juliol de 2012 per aquest concepte s’haguessin perdut, doncs, sense grans escorços interpretatius, el que amb lògica cal entendre és que només des del 15 de juliol de 2012 i fins al 30 novembre 2012 ja no es generaria aquella quantia que inicialment s’havia previst que tingués, dia a dia, els seus corresponents efectes per al càlcul global de la segona paga extraordinària, això, de fet comportava que proporcionalment no seria computada en la nòmina del mes de desembre només la paga extraordinària que suposadament es reportaria en l’interval comprès del 15 de juliol de 2012 al 30 novembre 2012.
El recurs, doncs, ha de ser estimat en la seva integritat, ja que des de la part demandada no s’ha qüestionat la quantia xifrada per l’actora, de manera que la quantitat de 501’30 euros deixats de percebre han de figurar en la nòmina del mes de desembre de 2012 i això sense perjudici de les retencions i descomptes que siga procedent efectuar respecte d’aquesta retribució salarial.”
En el mateix sentit, les Sentències del Jutjat del Contenciós Administratiu Núm. 1 de Terol , de 5 de juliol de 2013, i del Jutjat Contenciós Administratiu núm 1 de Ceuta, de 30 de setembre de 2013.
* També la Sentència núm. 307/2013, del Jutjat Contenciós Administratiu núm 1 d’Alacant, d’11 de juliol, la qual estima el recurs interposat i reconeix com a situació jurídica individualitzada el dret del recurrent al pagament de la part proporcional de la paga extraordinària corresponent a els serveis efectivament prestats durant el període comprès entre l’1 de juny de 2012 al 14 juliol 2012, i condemna en costes a l’Administració.
* Sentència de la Sala Social del Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana núm. 2016/2013, de 10 d’octubre de 2013, que rebutja el plantejament d’una qüestió d’inconstitucionalitat sobre la regulació de la supressió de la paga extraordinària de desembre de 2012 continguda en el RDL 29/2012 i estima la pretensió subsidiària de la demanda en el sentit de declarar el dret dels treballadors afectats a percebre la part proporcional d’esta paga extraordinària.
Esta Sentència raona el següent (FJ 4):
<<El nou RD-L conté un matís diferencial entre dos dels seus preceptes, que porten a aquesta Sala a entendre que no estava totalment clara la intenció de suprimir en la seua integritat la citada paga, o que si ho ‘estava, el legislador va haver de concretar l’abast de la supressió de retribucions, coneixedor dels preceptes civils i constitucionals aplicables a la matèria. Assenyala l’art. 2 ja citat del RD-L 20/2012 literalment: “L’any 2012 el personal del sector públic definit en art. 22.u, de la Llei 2/2012 de 29 de juny de Pressupostos Generals de l’Estat, veurà reduïdes les seues retribucions en les quanties que corresponga percebre en el mes de desembre…, mentre que en el seu art. 3.1 assenyala que el mateix personal “no percebrà en el mes de desembre cap quantia ni en concepte de paga extraordinària ni si escau, en concepte de paga addicional de complement específic o equivalent”. La diferència de matís entre tots dos preceptes va haver d’obligar al redactor de la norma a establir amb major claredat, si aqueixa era la seua intenció, que excloïa els emoluments ja devengats, en no fer-ho possibilita interpretar que tal exclusió, en no produir-se ha deixat incòlume el dret a reclamar aquells emoluments que “corresponia percebre en concepte de paga extra de desembre a la data en què va entrar en vigor el RD-L núm. 20/2012…”
Tal interpretació és perfectament coherent amb el text legal, amb la doctrina constitucional citada i amb el text constitucional de l’art. 9.3 que “garanteix… la irretroactivitat de les disposicions …no favorables o restrictives dels drets individuals”>>.
També el TSJ del País Basc, ha arreplegat este argument de la vulneració del principi d’irretroactivitat per part del RDL 20/2012 per a presentar davant el Tribunal Constitucional una qüestió d’inconstitucionalitat d’esta norma mitjançant Auto de 8 d’octubre de 2013, afegint un nou raonament que convé tindre en compte:
<<La controvèrsia suscitada en el present plet versa sobre la supressió de la paga extraordinària de desembre de l’any 2012 per així haver-ho previst l’article 2 del Reial decret Llei 20/2012.
Açò implica que s’haja d’examinar si el Reial Decret Llei 20/2012 compleix les exigències de l’article 86 CE, en aplicació de la jurisprudència constitucional, que exigeix l’anàlisi de les dues qüestions que vénen fixant-se com a paràmetres de la constitucionalitat del Decret Llei: a) l’acreditació de la necessitat de la urgència i la mesura adoptada; b) l’anomenada connexió de sentit, açò és, la relació entre la necessitat i la mesura.
La norma qüestionada expressa, per descomptat, raons per a justificar la seua urgència i la seua tramitació per aquesta específica llera del Decret Llei. Així, es refereix a les causes que porten al Govern a l’adopció de totes les mesures arreplegades en aquest Reial decret Llei, a saber, en essència: la recessió començada en 2008 i un nou període de recessió en 2011; la necessitat de superar aquesta situació i aconseguir la recuperació econòmica mitjançant actuacions en dos eixos: la consolidació fiscal i l’impuls a noves reformes estructurals; al seu torn, la senda de la consolidació fiscal exigeix l’adopció de mesures de control del dèficit per al compliment dels compromisos de l’Estat en aquest sentit, la qual cosa ja s’hauria vingut fent, sense que puga evitar-se una nova necessitat de reducció del dèficit públic mitjançant diverses mesures, entre les quals, en el capítol de reducció de la despesa, la contenció de les despeses de personal i, dins d’aqueixa contenció, la litigiosa supressió de la paga extraordinària de desembre de 2012.
El Govern justifica l’adopció d’aquesta mesura en un Reial decret Llei mitjançant el següent raonament essencial: “L’assoliment de tals objectius, certament exigents, fa imprescindible la incorporació d’aquestes mesures a l’ordenament de manera immediata, la qual cosa justifica la utilització de la figura del Reial Decret-llei, en concórrer els requisits d’extraordinària i urgent necessitat que l’article 86 de la Constitució Espanyola exigeix per al recurs a aquest instrument normatiu”.
Així, és cert que el Govern invoca eixa conjuntura econòmica i de necessitat de l’anomenada consolidació fiscal per a l’adopció de la mesura combatuda en aquest plet, considerant una premura i urgència que no permetrien la demora fins a la superació del corresponent tràmit parlamentari per a l’aprovació d’una llei.
Doncs bé, si bé és també cert que, en un simple raonament, tota reducció de la despesa de personal comporta reducció immediata de la despesa pública i aquesta una reducció del dèficit, objectiu confessat del Govern en la norma analitzada, no podem entendre concurrent la urgència que donaria carta de naturalesa al Decret Llei en el cas present.
I açò perquè la pròpia norma es refereix a la nova recessió de l’any 2011 i a dades econòmiques que no són prèviament immediats a la decisió del Govern de suprimir la paga extraordinària per a les persones treballadores del sector públic, la qual cosa evidencia que aquesta mesura va poder haver sigut adoptada en un moment anterior, mitjançant la tramitació de la corresponent Llei, sense que s’aprecien causes d’urgent necessitat en l’entorn temporal precís de l’aprovació de la norma discutida.
Per aquest motiu, amb independència que es compartisca o no la mesura analitzada, no s’aprecia una conjuntura econòmica o política que haja impel·lit a l’adopció d’aquesta mesura mitjançant el Reial decret Llei, perquè va poder haver-se tramitat parlamentàriament la corresponent Llei.
És en aquest sentit en el qual es planteja qüestió de constitucionalitat per possible vulneració de l’article 86 CE.>>
En este sentit, la STC 23/1993 de 21 de gener (FJ 4), diu que <<Conforme a reiterada jurisprudència constitucional, els Decrets lleis han d’atallar “situacions concretes dels objectius governamentals que per raons difícils de preveure requerisquen una acció normativa immediata en un termini més breu que el requerit per la via normal o pel procediment d’urgència per a la tramitació parlamentària de les Lleis» (STC 6/1983, FJ 5., i en el mateix sentit STC 111/1983). Les normes contingudes en el Decret llei han de tenir una relació directa amb la situació d’extraordinària i urgent necessitat (STC 29/1982); han de contenir una explícita i raonada declaració de les raons d’urgència i necessitat (ibíd.), i pot finalment ser contrastat el pressupost habilitant en relació als intervals temporals que han existit en l’aprovació, publicació, entrada en vigor i efectes de la norma, ja que tot açò pot generar indicis jurídicament controlables de la inexistència de la pretesa urgència.>>
En l’Auto 179/2011 de 13 de desembre (FJ 7) el TC manifesta que “… la reducció de les retribucions no devengades dels empleats públics, quan concórrega una situació d’extraordinària i urgent necessitat derivada d’una alteració substancial en les circumstàncies econòmiques, és una decisió que pot ser legítimament adoptada mitjançant la figura del decret llei, que és justament l’esdevingut en virtut de la modificació introduïda en els arts. 22, 24 i 28 de la Llei de pressupostos generals de l’Estat per a 2010 per l’art. 1 del Reial Decret llei 8/2010, per la qual cosa ha de descartar-se que s’haja produït una expropiació de drets econòmics dels funcionaris que contravinga el que es disposa en l’art. 33.3 CE.
En suma, els preceptes legals qüestionats, en la redacció donada als mateixos per l’art. 1 del Reial Decret llei 8/2010, no han franquejat el límit material que al decret llei imposa l’art. 86.1 CE de no afectar als drets, deures i llibertats del títol I CE.”
Esta doctrina podria recolzar la inconstitucionalitat de la supressió de la paga extraordinaria de desembre en la part ja devengada i, per una altra part, deixa dubtes interpretatius respecte de la justificació de la urgència del RDL 20/2012.
F) El Ple del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sessió celebrada el dia 12 de setembre de 2013, ha emès el Dictamen 477/2013 sobre la qüestió plantejada per l’Alcalde de l’Ajuntament de Benimodo sobre la procedència de liquidar al personal d’este Ajuntament la part proporcional (període comprès entre l’1 de juny i el 14 de juliol del 2012) de la paga extraordinària corresponent a desembre de 2012. Este Dictamen argumenta el següent :
“ … En harmonia amb els criteris judicials actualment existents, este Consell és del parer que als funcionaris de l’entitat local que ha realitzat la consulta ha de reconèixer l’abonament de la part proporcional de la paga extraordinària de desembre de 2012 generada abans de l’entrada en vigor del Reial decret llei 20/2012, igual que ocorre amb el personal laboral, atesa la identitat quant al seu règim jurídic, a efectes de la meritació de les pagues extres. Per tant , ens remetem en nom de la brevetat, argumentant, en síntesi, que la part proporcional de la paga extra que en el moment d’entrar en vigor la norma ja s’ha meritat, formant part del patrimoni dels empleats, pendent únicament de ser abonada, no resulta afecta pel RDL i en conseqüència, s’ha de reconèixer als empleats públics afectats el dret a la percepció de la part proporcional de la paga extra del mes de desembre de 2012 meritada durant el període d’1 de juny al 14 de juliol de 2012, el dia anterior de l’entrada en vigor del RDL.”
G) També la Defensora del Poble, mitjançant escrit de data 15 d’octubre de 2012 dirigit al Sr. Secretari d’Estat d’Administracions Públiques del Ministeri d’Hisenda, va assenyalar arguments que permeten posar en dubte la constitucionalitat de la supressió de la part proporcional corresponent generada des de l’1 de juny fins el 15 de juliol, data d’entrada en vigor del RDL 20/2012.
H) Per una altra part, l’informe de la Direcció General d’Administració Local de la Generalitat Valenciana sobre la incidència del RDL 20/2012 i títol segon de la Llei 2/2012 en l’Administració local diu que, “sense perjuí del que determine en el seu moment el TC i mentre no hi haja un pronunciament exprés, considerem que són aplicables les disposicions del Reial Decret Llei en la seua integritat, tal com s’hi exposa –supressió de la paga de desembre-, en virtut de l’esperit de reducció de despesa pública i de racionalització dels despeses de personal a què s’al·ludeix en el preàmbul.
El pronunciament exprés al qual es refereix el citat informe està motivat pel plantejament, mitjançant Auto 16/2012, d’1 de març de 2013, d’una qüestió d’inconstitucionalitat de l’art. 2.1 del repetit RDL 20/2012. Concretament, l’Audiència Nacional diu que:
“Des d’esta perspectiva, que és la literalment oferida pel legislador, no és possible interpretar l’art. 2 del Reial decret Llei considerant que cal abonar aquella part de la paga extraordinària de desembre que ja s’haguera devengat a la data d’entrada en vigor de la norma amb rang de llei. Semblant lectura s’aparta de la dicció legal, que és meridianament clara i rotunda. L’aplicació de la norma al cas concret donaria lloc, al nostre judici, a declarar que en absolut cal abonar quantia alguna en concepte de paga extraordinària de desembre, per molt que ja s’haguera devengat la part proporcional a catorze dies (des de l’1 de juliol al 14). Però, atenent a la consolidada jurisprudència segons la qual les pagues extraordinàries són salari diferit que es devenga dia a dia, açò semblava confrontar-nos amb el que es disposa en l’art. 9.3 CE, que garanteix la irretroactivitat de les disposicions restrictives de drets individuals i la seguretat jurídica, ja que s’estaria suprimint el dret ja generat a percebre la part proporcional de la paga extraordinària reportada abans de l’entrada en vigor de la norma amb rang de llei” (el subratllat és nostre).
I) Cap de les Sentències citades resulta aplicable al personal de les entitats locals de la província de València, que no han format part dels procediments. L’art. 72.3 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la Jurisdicció Contenciós administrativa, diu que l’estimació de pretensions de reconeixement o restabliment d’una situació jurídica individualitzada només produirà efectes entre les parts. No obstant açò, tals efectes podran estendre’s a tercers en els termes previstos en els articles 110 i 111.
L’article 110 d’aqueixa Llei estableix que en matèria de personal al servei de l’Administració pública, els efectes d’una sentència ferma que haguera reconegut una situació jurídica individualitzada a favor d’una o diverses persones podran estendre’s a unes altres, en execució de la sentència, quan concórreguen les següents circumstàncies:
a) Que els interessats es troben en idèntica situació jurídica que els afavorits per la fallada.
b) Que el jutge o tribunal sentenciador fóra també competent, per raó del territori, per a conèixer de les seues pretensions de reconeixement d’aquesta situació individualitzada.
c) Que sol·liciten l’extensió dels efectes de la sentència en el termini d’un any des de l’última notificació d’aquesta a els qui van ser part en el procés. Si s’hagués interposat recurs en interès de la llei o de revisió, aquest termini s’explicarà des de l’última notificació de la resolució que pose fi a aquest.